为加强对加密资产的投资者保护，日本对《支付服务法》（PSA，PaymentService Act）和《金融工具与交易法》（FIEA，Financial Instruments and ExchangeAct）的修正案于 2020 年 5 月 1 日生效。修正案标志着日本金融厅（FSA，FinancialServices Agency）对加密货币运营商的相关业务活动的监管方式发生重大变化，包括对加密货币托管服务提供商和加密货币衍生品业务的监管。

该修正案由日本金融厅（FSA）于 2019 年 3 月提出，于 2019 年 5 月 31 日通过国会，于 2019 年 6 月 3 日正式公布 [i]。2020 年 4 月 3 日，日本金融厅公布了最终修订和公众意见答复 [ii]。在起草拟议修正案之前，日本金融厅（FSA）于 2018 年 3 月成立了虚拟货币兑换服务研究小组，该小组于 2018 年 12 月 21 日发布了有关其建议的报告 [iii]。拟议修正案总体上与报告中提出的建议相符。

日本目前有 23 个经日本金融厅（FSA）批准的加密货币交易所。随着新法规的生效，未经许可的加密货币交易平台会修改其服务条款，将日本用户排除在外以遵守新法律。例如，全球加密货币交易所 Bitmex 宣布将从 4 月 30 日晚上 11 点开始停止向日本居民提供服务。此外，日本金融厅（FSA）于 4 月 30 日宣布，已批准了加密行业的两个自监管组织（SRO），即日本 STO 协会和日本虚拟与加密资产交换业协会（JVCEA，The Japan Virtual Currency ExchangeAssociation）。这些组织将与日本金融厅（FSA）紧密合作，以对该国的加密行业实施严格的标准。[iv]

一、修正案之前的加密货币监管制度：没有明确规定

在日本从事提供虚拟货币兑换服务的任何个人或实体必须根据《支付服务法》（PSA）由日本金融厅（FSA）许可。要申请注册，申请人必须是日本株式会社（股份有限责任公司）或在其他司法管辖区具有与《支付服务法》（PSA）所授予的许可在同一级别的执照或注册的外国公司，并在日本具有注册的分支机构（有足够的最低规定资本）和日本常驻代表。

注册为虚拟货币兑换服务提供商的申请人还必须是日本金融厅（FSA）认为足以“适当且确定地”运营虚拟货币兑换服务并遵守《支付服务法》（PSA）规定的组织。但在《支付服务法》（PSA）或相关法规中没有详细规定确定组织是否足够“适当且确定地”的标准。在 2018 年 10 月日本金融厅（FSA）的一份长达 86 页的问卷，为目前要求申请人提供的组织诚信水平提供了指导。[v]

此外，虚拟货币兑换服务提供商还必须满足其他几个条件，包括：

• 将与虚拟货币交易服务相关的托管客户资产与虚拟货币交易服务提供商的自有资产分开，并进行定期审计（由 CPA 或会计师事务所进行）以确认该资产；

• 遵守其他各种义务，包括维护准确的账簿，向 FSA 提交年度业务报告，安排与客户的纠纷解决，适当地监督可以将任何虚拟货币兑换服务的一部分外包给的第三方等；和

• 符合 AML / CFT 法规，包括《防止犯罪收益转移法》中的 KYC 验证要求。

尽管日本金融厅（FSA）在 2017 年 10 月 27 日曾发表声明，警告说首次代币发行（ICO）可能构成受《金融工具与交易法》（FIEA）条款约束的证券发行，或出售加密货币需要根据《支付服务法》（PSA）注册为虚拟货币兑换服务提供商。但日本在修正案之前尚无专门针对首次代币发行（ICO）的法规或监管规定，同样也没有明确规定以现金结算的加密货币衍生品或保证金交易的法规。

二、修正案内容：PSA 规则修正案和 FIEA 相关规定的修正案

《支付服务法》（PSA）将“加密资产交换服务提供商”纳入其他实体范围，定义为包括从事出售、购买加密资产，或作为中介出售、购买加密资产，或提供加密资产托管服务的个体。没有参与出售和购买加密资产，或没有作为中介出售、购买加密资产的托管服务提供商之前不受《支付服务法》（PSA）监管，但 2020 年 5 月 1 日的 PSA 修正案将其纳入监管范围之内。

《金融工具与交易法》（FIEA）及其有关规定修订，加密资产相关衍生品业务现在由《金融工具与交易法》（FIEA）监管，要求在《金融工具与交易法》（FIEA）下注册以从事此类衍生品业务。之前通过交付加密资产进行结算 (而不是通过支付现金进行结算) 的加密资产衍生品交易处于《支付服务法》（PSA）监管之下，而于 2020 年 5 月 1 日起将根据《金融工具与交易法》（FIEA）进行监管。然而，如果加密资产相关衍生品服务的提供者还持有其客户的托管资产，那么这种服务提供商也可以被认为从事加密资产托管服务提供，这也要求这种服务提供商在 2020 年 5 月 1 日之后注册为加密资产交换服务提供商。

（一）《支付服务法》（PSA）规则修正案概要

《支付服务法》（PSA）规则修正案有以下 8 点关键改变，包括 1）从事提供加密资产托管服务的个体定义；2）加密资产交换服务提供商注册申请的某些附加要求；3）与客户资产相关的要求；4）最佳委托执行原则；5）禁止行为；6）融资融券交易规则；7）广告和营销的限制；8）稳定币等其他问题。

1．从事提供加密资产托管服务的个体定义

修改后的行政指导方针（第 3 册：关于金融服务公司；第 16 章加密资产交换服务提供商）“即（《支付服务法》（PSA）指南）”在 I1-2-2 中提出，以下服务在修改后的《支付服务法》（PSA）中被定义为“从事第三方加密资产管理的业务”，如果服务提供商持有足够的私钥用于转移客户的加密资产本身或与其分包商或相关的服务提供商一起进行这项操作，或者可以主动转移客户的加密资产而不需要客户参与，则服务提供者被视为从事第三方加密资产管理的业务。

日本金融厅（FSA）就此定义对公众意见进行回复，如果在用于维护客户的加密资产的系统下，采用多重签名系统或以其他方式将私有密钥分为片断，服务提供商与其分包商或子托管人一起不持有或控制私人密钥的所有必要部分，则此类服务提供者将不被视为“管理”加密资产，因此不需要在《支付服务法》（PSA）中下注册（除非从事销售、购买、中介，或提供作为加密资产交换服务提供商的其他形式的服务）。

2．加密资产交换服务提供商注册申请的某些附加要求

申请方中拥有 10% 或更多投票权的持有人需要向日本金融厅（FSA）披露。

在资本化和净资产方面，如果加密资产交换服务提供商持有客户资产，则加密资产交换服务提供商将需要保持不低于客户在热钱包中托管的加密资产总价值的净资产。这是对现有要求的附加条件，现有要求是加密资产交换服务提供商的规定的最低资本至少为 1000 万日元，净资产总额为正 (总资产减去最近资产负债表上的总负债)。

3．与客户资产相关的要求

《支付服务法》（PSA）修正案对加密资产交换服务提供商与客户资产相关的要求进行了重大改变，包括 1）客户现金必须在信托账户中持有的义务，以及 2）在冷钱包或其等价物中持有加密资产的义务；3）由注册会计师或会计师事务所审计要求；4）应急计划安排要求。

（1）客户现金必须在信托账户中持有的义务

• 加密资产交换服务提供商为客户持有的任何现金必须与自己的现金分开，并保存在由持牌受托人开立的信托账户中，服务提供商的客户被指定为受益人。

• 受益人的代理人必须由加密资产交换服务提供商指定，其中至少有一名代理人必须是律师、律师公司、注册会计师、会计公司、税务会计师、税务会计师公司或 FSA 指定的其他专业人士。

• 信托资产可投资于某些低风险金融工具，但受到严格限制。

• 如果加密资产交换服务提供者丧失其许可资格或其执照被吊销、破产或退出业务，信托资产将置于指定代理人的控制下。

• 加密资产交换服务提供商需要将每一个营业日所持有的此类实体的客户现金总额与未偿信托资产的金额进行比较，如果存在任何不足，必须在两个工作日内调整信托资产的数量，以使其相当于或大于持有的客户现金。

（2）在冷钱包或其等价物中持有加密资产的义务

• 客户的加密资产必须与加密资产交换服务提供商自己的资产分开，并保持在冷钱包和等价物中，除非在有其他必要情况上可促进交换服务的顺利运行，但客户的加密资产可以保留在冷钱包和等价物之外的部分（也必须隔离）不超过加密资产交换服务提供商托管下的所有客户加密资产总值的 5%。

• 对于不保存在冷钱包和等价物中的那部分加密资产，加密资产交换服务提供商必须将其自己的加密资产（相同种类和相同数量）保持在单独的冷钱包和等价物中，从而其客户将优先于其他债权人。

• 根据修订后的《支付服务法》（PSA）指南，“冷钱包及等价物”的定义为，“通过始终不连接互联网，在电子设备、电磁记录介质或其他记录介质（可包括纸和其他物体）上记录信息的方式，或者使用其他方法来管理这些信息，并实施等效安全级别的技术安全措施，管理加密资产交换服务中用户的加密资产所必需的信息。”

（3）审计要求

加密资产交换服务提供商必须对以上（1）和（2）所指的资产进行管理，由注册会计师或会计师事务所审计，至少每年一次。

（4）应急计划安排要求

加密资产交换服务提供商必须采取和实施政策和计划，以准备紧急情况，如该加密资产服务提供商无法根据其与客户的合同要求向客户提供加密资产的情况。

4．最佳委托执行原则

《支付服务法》（PSA）修正案也对加密资产交换服务提供商提出了附加要求，类似于适用于证券经纪人 / 经销商或根据 FIEA （及其中的规则）的外汇产品经销商的要求。

加密资产交换服务提供商必须向其客户提供关于其为其他客户执行订单的最新（最近）价格的信息，以及自监管协会（目前是日本虚拟货币交换业协会，JVCEA）所引用的价格；

• 加密资产交换服务提供商必须采取适当的程序和政策来实现“最佳执行”，并公布这种政策。加密资产交换服务提供商必须通知客户，如果服务提供者充当交易中的对手方，并解释为什么与具有支持信息的最佳执行策略一致；

• 加密资产交换服务提供商必须采用一种系统和策略来检测和监控交易中的利益冲突；

• 加密资产交换服务提供商必须采取措施来检测和暂停不适当的交易（即欺诈行为、市场价格操纵等）；

• 同时，加密资产交换服务提供者需要采取规避高风险加密性资产的措施，管理非公开材料信息的措施，披露其向财务会计准则提交的会计报表。如果借入了加密性资产，应向对方通报有关风险和措施，以避免过度借款。

5．禁止行为

禁止行为要求类似于适用于证券经纪人 / 经销商和 / 或根据 FIEA 的外汇产品的经销商（以及其中的规定），一般包括提供非合理理由或支持证据的加密资产或加密资产交换服务提供者的信息，不披露信息收集，接受客户可能从事或进行其他不正当目的的交易，进行或协助市场价格操纵等。

6．融资融券交易规则

关于加密资产交换服务提供者进行的任何保证金交易，《支付服务法》（PSA）修正案规定了与目前适用于外汇交易者的规则相似但更严格的规则。这些规则包括 1）有关交易条款的适当披露和解释的要求；2）有关担保存款和附带风险；3）收取担保存款的强制性义务（最低限额应不低于交易价值的 50%，或者根据公司客户的比例以日本金融厅（FSA）的命令所规定的方法计算的百分比），以及 4）实施损失削减规则等。

7．广告和营销的限制

在修改后的《支付服务法》（PSA）中，禁止在广告中表明任何仅为了实现资本收益而促进加密资产交易的表达，而不是使用加密资产作为支付方法的目的。《支付服务法》（PSA）修正案将“根据内阁办公室条例的规定”对广告信息做以下要求：

• 公司 / 商号；

• 广告客户是注册的加密资产交换服务提供商；

• 加密资产不是“货币”的事实；和

• 加密资产的性质是否适用，可能是客户决定是否进行交易的依据，所以《支付服务法》（PSA）条例所规定的“加密资产的性质”必须在广告中注明：

  • 客户可能由于加密资产价值的波动而遭受损失的事实以及客户可能遭受损失的原因；

  • 只有当对方同意接受加密资产作为支付时，加密资产才可用于支付。

8．稳定币等其他问题

• 关于所谓的“稳定币”是否被认为是《支付服务法》（PSA）修正案下的加密资产。日本金融厅（FSA）没有给出明确的答案。

• 对于投资加密资产的基金，其基金管理人是否需要注册为加密资产交换服务提供商。金融服务管理局答复说，假设他被授权购买和出售代表基金的加密资产，则基金经理可能需要注册。

（二）《金融工具与交易法》（FIEA）相关规定的修正案概要

《金融工具与交易法》（FIEA）修正案除其他事项外修订了三方面内容，包括 1）将加密资产包括在“金融工具”的定义中；2）通过区块链可转让的合伙企业的投资权益等，被视为有价证券 (即以非电子方式转让的普通合伙证券)，以及 3）禁止欺诈和欺骗行为、市场操纵和其他与加密资产有关的不当行为，并依法追究刑事责任。

1. 将加密资产包括在“金融工具”的定义中

由于加密资产相关衍生品包含在《金融工具与交易法》（FIEA）的“衍生工具”的定义中，提供或作为中介提供加密资产相关衍生工具的业务属于 1 类金融工具业务。因此，从事与加密资产相关衍生工具的投资咨询或管理业务，构成投资咨询业务或投资管理业务。从事任何此类业务需要在《金融工具与交易法》（FIEA）下进行相应登记。

2. 通过区块链可转让的合伙企业的投资权益等，被视为有价证券

通过区块链可转让的合伙企业的投资权益等，被视为有价证券，则涉及证券代币的经纪 / 经销商业务活动（持有者将参与对代币收益进行投资的业务的利润 / 损失）构成 1 类金融工具业务（而不是 2 类金融工具业务，这是一种与一般合伙利益相关的经纪 / 经销商业务，并受到较不严格的监管要求）；除非这些代币对除了有限类别的投资者以外的人是不可转让的（在这种情况下，处理此类证券代币将构成 2 型金融工具业务）。此外，经营此类代币交易市场将被视为从事证券交易市场的运作，这需要更严格的许可证和操作要求。

现有已注册金融工具从事衍生工具业务的经营者若也从事加密资产衍生金融业务，应当对已经备案的文件进行修改，因为加密资产相关衍生品业务有不同于其他衍生品的要求。此外，1 类金融工具经营者须通知金融厅所从事加密资产相关衍生业务及有关此类业务的某些细节。已注册的投资顾问和投资经理如果从事加密资产相关业务，也会受到同样的要求。

3. 禁止与加密资产有关的不当行为，依法追究刑事责任

根据《金融工具与交易法》（FIEA）修订案的规则，若干适用于与加密资产衍生工具有关的 1 类金融工具经营商的许多行为规则，与适用于货币衍生工具业务经营商的行为规则相似，包括要求提供有关加密资产和伴随风险的信息，实施检测和防止违反欺骗或欺诈交易、市场价格操纵和其他不当行为的交易规则和程序，这也适用于《支付服务法》（PSA）修正案的加密资产交换服务提供商。[vi]

参考资料：

[i] 与修订《资金清算法》等相关的内阁命令和内阁办公室条例的公告 , https://www.fsa.go.jp/news/r1/sonota/20200114/20200114.html

[ii] 有关修订《资金清算法》等的公众意见的结果 , https://www.fsa.go.jp/news/r1/sonota/20200403/20200403.html

[iii] Publication of Report from Study Group on Virtual Currency ExchangeServices, https://www.fsa.go.jp/en/refer/councils/virtual-currency/20181228.html

[iv] Japan Implements Significant Changes to Cryptocurrency RegulationToday, https://news.bitcoin.com/japan-changes-cryptocurrency-regulation/

[v] 关于加密资产交换业务的注册审查的问卷调查 , https://www.fsa.go.jp/news/30/virtual_currency/20181024-2.pdf

[vi] Japanese Cryptocurrency Update: New Amendments to Crypto AssetRegulations Take Effect May 1 ，Morrison Foerster, https://www.mofo.com/resources/insights/200423-japanese-cryptocurrency-update.html#_ftn6

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