我国数字产业近年来的发展世界瞩目，中央和地方层面对数字产业的扶持促进措施也产生了明显的经济和社会效益。但在看到数字产业蓬勃发展的同时，也应该及时总结数字产业发展过程中相关政策措施的成效与不足，实现数字经济和数字社会更好发展。

近年来，我国数字产业发展迅猛，据统计，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元,占GDP比重为38.6%，与此同时，可以观察到，我国数字产业发展与国家对该产业的扶持基本上是同步的，如自2010年起，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》《促进大数据发展行动纲要》《新一代人工智能发展规划》等政策性文件陆续出台，扶持和推动数字产业的发展。数字产业发展要求更好的市场经济环境，要求更好的法治环境，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、提高国家治理对社会问题的回应性

党的十九届四中全会系统阐述了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标和具体要求，党的十九届五中全会提出了“国家治理效能得到新提升”等“十四五”时期经济社会发展目标建议，习近平总书记在2020年的中央全面依法治国工作会议中指出，“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。综合上述会议精神和国家治理的基本规律，笔者认为，推进国家治理能力现代化至少要包含以下内容。

首先，要进一步提高国家治理对社会问题的回应性。诺内特和塞尔兹尼克把法律现象分为压制型法、自治型法和回应型法三种类型，压制型法是法律机构被动地适应社会政治环境，自治型法强调一般性规则和法律程序，但过于狭窄地界定自己的责任，回应型法则把社会压力理解为认识的根源和自我矫正的机会，力图建立对社会问题承担责任的法律秩序。与传统社会不同，现代社会是高流动性的，对国家治理有着更高要求，要充分回应社会新情况、新问题。

其次，要变革国家治理的具体路径和方式方法。国家治理涉及到政治、经济、社会、文化等方面，不同领域的社会问题，需要与之相匹配的解决方案。在经济治理领域，如何处理好政府和市场关系，把握政府介入市场的尺度，是最困难的问题。从宏观上看，我国改革开放的巨大成功，一方面在于通过培育市场，建立产权和其他激励制度，充分释放了市场力量；另一方面在于通过财政体制改革，调动了地方政府发展经济的积极性，鼓励地方政府竞争。但地方政府在带动地方经济发展的同时，也带来了设置行政壁垒，妨碍统一大市场建设，进行“逐底竞争”等负面问题。正是出于对上述问题的回应，党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。在国家经济治理过程中，任何调控政策的设计都必须尊重市场规律。

再次，国家治理要建立在法治的基石之上。法治是化解社会冲突，进行有效治理的“稳定器”和“压舱石”。改革开放40多年的历程，既是经济社会变革的过程，也是法治得以确立和彰显的过程。1980年《广东省经济特区条例》的出台，标志着市场化为导向的改革进入新阶段。1993年，社会主义市场经济第一次写进我国的宪法。良法是善治的前提和基础，必须坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、提升数字产业扶持举措的成效

问题回应性、治理适度性和治理合法性，是国家治理能力提升的主要方向，也是衡量国家治理能力强弱的评判标准。对照上述标准，可以看到目前各地出台的数字产业扶持举措至少在以下方面还有待提升。

第一，明晰政府和市场的边界，恰当厘定产业扶持范围和扶持对象。

产业政策有功能性产业政策和选择性产业政策之分，功能性产业政策是以存在市场失灵为前提，产业政策出台的目的是矫正市场失灵；选择性产业政策则以替代市场机制作用，实现经济赶超为目的。很显然，功能性产业政策与市场机制是相容的，这种类型的产业政策和竞争政策相得益彰，能够更好地实现经济的整体发展。选择性产业政策是理论和实践中都逐渐式微的一种产业政策，这种产业政策与市场机制是相悖的。所以并不是所有产业都需要政府的扶持和激励，只有存在市场失灵的经济领域，才有政府介入的必要。对于数字经济这一新领域，上述产业政策的标准同样适用。

从目前地方政府对数字产业的扶持措施看，在扶持范围上，覆盖了包括电子商务、新能源、集成电路、软件和信息服务、人工智能、“互联网+”、“区块链+”等领域，在扶持对象上，主要倾向于以当地注册、实际投资额等为指标对总部企业、领军企业、龙头企业和其他规模企业进行扶持。这种扶持范围和扶持对象的设定都需要进一步思考：在扶持范围上，数字产业即使需要政府扶持，也要甄别具体的扶持领域和扶持环节，不能一哄而上，如果市场机制能够妥善解决资源配置问题，政府就没有干预的必要；在扶持对象上，经济规模本身并不是评价技术或者管理先进性的标准，在很多数字技术研发或者商业化应用的领域，小企业是进行技术创新和商业创新的活跃主体，一味扶持规模企业，并不恰当。

第二，谨慎选择政府扶持企业的政策工具，确保政策的有效性。

数字产业与传统产业存在显著不同。首先，数字产业是高密集度技术创新的产业，底层技术如芯片、操作系统研发，技术要求高，投资需求巨大，需要企业和科研院所等各方面的力量进行攻关。其次，数字产业存在显著的网络外部性，并具有高研发成本、低复制成本等特点，这一方面使得一些掌握核心科技的企业规模巨大，市场垄断的可能性增加，另一方面，由于数字服务的多归属和跨界竞争等属性，又使得数字领域竞争激烈，由此导致市场监管压力和监管复杂性程度显著提高。

扶持数字产业的过程中，需要兼顾数字产业的特点，确保扶持措施与产业自身特点之间的匹配性，同时应该加强监管，保证数字产业健康发展和市场机制的良性运行。就产业扶持措施而言，很多地方政府出台的促进数字产业发展的政策文件，将扶持传统产业发展的方式方法直接移植到数字产业中，过多地采取财政补贴、财政奖励、优先供给土地、组织产业联盟等扶持方式，这些都是有待商榷的。如在招商引资的过程中，对全球500强企业给予财政补贴，或者以当地注册为条件，给予总部企业、龙头企业、领军企业高额财政补贴，此种类型的政策措施既没有明显的投入产出效益，又严重扭曲了市场机制运行。再如有的地方政府热衷于推动组建产业联盟，但是推行此种政策措施，必须先充分评估联盟功能定位的恰当性及其可能产生的排除限制竞争的影响。如技术创新联盟、标准联盟、专利联盟会产生协同创新、节省交易成本的正面经济效应，而产业链联盟、出口企业联盟等生产、销售环节的联盟，则有可能产生垄断的风险，需要在政策制定的环节予以充分论证和研判。

第三，确保扶持政策措施的合法性。

与改革开放之初 “摸着石头过河”的状况不同，当下市场经济法律体系日益完善，政府出台的任何公共政策措施都必须符合现行法律的要求。就产业扶持措施而言，至少应该在产业法、竞争法以及公平竞争审查制度等方面做到合法合规。如产业法对产业政策的制定权限、制定程序、参与机制、评估机制和保障机制等都有具体要求；竞争法对行政机关滥用行政权力排除限制竞争行为作了禁止性规定；公平竞争审查制度要求政府出台规范性文件和其他政策措施必须经过公平竞争审查。以上法律法规对政府介入包括数字产业在内的经济活动作了指导性同时也是约束性的规定。

从合法性的视角看，当前数字产业政策扶持措施的突出问题主要表现在：首先，有些地方盲目推动数字产业的投资项目，可能会造成“大而全”“小而全”的不良产业发展格局和社会资源的浪费。其次，地方政府通过当地注册、给予财政补贴等条件招商引资，歧视了外地企业，增加了外地企业的运行成本，扭曲了市场机制的良性运行。从反垄断和公平竞争审查的角度，需要进一步加大执法力度并对规范性文件予以清理。加强数字领域的反垄断执法和公平竞争审查，有利于保障数字经济和数字产业的更好发展。

总体看来，我国数字产业近年来的发展世界瞩目，中央和地方层面对数字产业的扶持促进措施也产生了明显的经济和社会效益。但在看到数字产业蓬勃发展的同时，也应该及时总结数字产业发展过程中相关政策措施的成效与不足，实现数字经济和数字社会更好发展。

本文刊载于《深圳特区报》2021年09月14日 B02版，作者系深圳大学创新发展法治研究院院长、教授