冯俏彬/文

进入2022年以后，国际形势风云换变，俄乌冲突搅动世界。从国内看，3月以来，疫情多点散发，特别是上海、深圳、北京等数个经济发达城市先后经历了不同程度的封闭，对我国经济运行造成重大影响。近期中央政治局指出，要抓紧谋划增量政策工具，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度。财政政策作为宏观调控的主要工具之一，更要提前准备和谋划好相关政策预案。

四、做好应对第二种情形的财政政策预案：短期应急，中长期加快建设强大国内市场

如果出现第二种情形，即国际形势向明显不利于我的方向变化，同时国内疫情一再反复，严重冲击经济运行与社会稳定，这种情况下就要对全年目标、政策、执行等进行大的调整，极端的情况下，不排除启动法律程序调整全年工作目标和财政预算安排。

在这种情况下，要坚定不移地以建设好强大的内需市场为根本宗旨和行动纲领。政策应对的主要思路有以下几个方面：一是政策目标应当确定是“拉投资、稳出口、促消费、明预期”，以政府投资为主拉动投资稳住经济，创造就业、稳定居民收入促进消费，维护国民经济循环的基本畅通。二是供需双侧用力，要在拉动政府投资的同时适当刺激消费。三是总量结构并重，要在总量刺激的同时，兼顾好对重点地区、行业、企业、人群的结构性问题。三是当期与中长期结合，将当期工作与我国经济发展中长期需要解决的问题结合更好地在一起。具体而言，财政政策方面有以下选项：

1、减税降费从总量型转向结构型

鉴于我国减税降费已进行了多年，目前宏观税负已为15.2%的历史新低，因此未来如果还必须要减税降费，则可考虑从总量型的减税降费回到结构性的减税降费，重点针对弱势群体、重点行业、重点领域等实施有针对性、政策目标导向明确的结构性减税降费。一是进一步加大对受疫情影响的小微、个体工商户的税费减免，必要时可实施短期(1年左右)税费全豁免，与民休息、与民休养。二是进一步降低部分国内畅销消费品的进口关税，或扩大免税商品的范围、增加营业网点，此举既符合缓和中美经贸易冲突的需要，也能在一定程度上拉动中等收入群体的消费。三是加快出口退税进度，缓解出口企业因物流成本上升导致的现金流紧张状况。四是进一步提高制造业、科技企业研发费用加计扣除标准，可从现在的100%陆续提高到到150-200%之间，也可顺应数字技术快速扩散的需要，将这一优惠政策扩大到更多行业。

2、发放财政补贴、贴息贷款等，稳住经济社会基础

如果疫情继续对相关地区、行业、企业、家庭等造成冲击，除减免税费之外，还可考虑一些“补血”类政策，如发放补贴、提供更大额度的贴息贷款等，稳住经济社会基本盘。一是继续向一线防、抗击疫工作人员发放特殊补贴、个税减免、筑牢防疫长城。二是向相关的交通运输企业减免税费、通行费、政府购买服务等，保障供应链、保物流运转顺畅。三是对疫情期间响应政府号召停工停业的企业，特别是受影响最大的服务业、重点制造业等发放稳岗补贴和生活补贴。四是增加对困难人群临时生活补助。五是增加地方政府的抗疫专项转移支付。以上各种情形下，资金来源都是最大问题，首选之策是运用预算稳定基金，不足部分再考虑提高财政赤字率、增发特别债务等。

3、提高财政赤字率，增加政府可用财力

2022年，我国确定的财政赤字率为2.8%。这一数值得无论是相对于国际水平还是我国的历史经验值，都是偏低的，这为我国应对更大冲击留下了宝贵的财政空间。如果二季度形势继续恶化、促进居民消费、加大对受疫情影响群体的现金支持的必要性将陡然上升，可能对提高财政赤字率提出现实要求。可密切跟踪形势变化，审慎决定是否要提高赤字率，以及提高到多少合适等问题。

4、调整债务结构，放大债务空间

总体而言，我国政府债务水平处于可控与安全范围内，政府目前还掌握有一定程度的债务空间可用于应急和缓冲。综合各方面的情况看，未来我国债务规模进一步扩大基本上是一个确定事项，有鉴于此，有必要通过调整债务结构来增强债务的稳定性和可持续性。目前，我国债务结构性压力比较突出，主要表现在三个方面，一是国债与地方债结构不合理，前者轻、后者重。二是一般债和专项债结构不合理，前者轻、后者重。三是显性债和隐性债结构不合理，前者轻、后者重。调整的方向也很清楚，一是增发国债，减少地方债，二是增加一般债，减少专项债，三是增加显性债，减少隐性债。结合今后一个时期的国际形势变化和国内一系列重大战略任务的安排布置，可在适当的时候启动债务结构性调整工作，以稳定结构换取债务总量增加。

5.以财政投资进一步带动社会资本、民间投资

应对经济下行和内外冲击，扩大政府投资是关键一招。但国内外经验和我国所处的发展阶段已经证明，只靠政府投资，救得了一时，救不了长久。在经济下行期，通过消耗宝贵的赤字与债务空间、加大政府投资的同时，必须努力放大财政投资的乘数效应，带动民间投资和社会资本共赴大业。达成这一目标的关键在于政府投资要选择合适的方向和重点，一是要有前瞻性，集中在未来经济社会转型升级的大方向，如与数字转型和绿色转型相关的产业行业。二是突出基础性、公共性，重点投向社会资本不愿投、不能投的领域，如各类基础设施、战略性新兴产业等，为民间投资和社会资本的后续进入扫清障碍。三是用好财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，加大财政贴息等政策配合，降低民间投资和社会资本的进入成本。只有这样，才能保持我国经济社会欣欣向荣、百争流的繁荣景象。

6.双向推进税改，做对做好全社会激励机制

稳定和发展经济需要激发所有成员的内在活力，可通过双向推进税改，做对做好全社会激励机制。我国税收制度的基本框架形成于上世纪八、九十年代，总体而言是一套与我国人民较低生活水平税务部门较低征管能力相适应的工业社会税制模式。当前，随着我国经济社会的发展，现行税制已在诸多方面显示出不相适应的方面，需要深化改革。一是要加强对资本利得的税收管理，清理不合时宜的税收优惠政策，与劳动所得一样公平征管。二是降低劳动所得的税收负担，形成“勤劳致富”、“知识致富”的正确激励，鼓励社会成员通过自己的劳动、提升知识技能等获得收入和改善提高生活水平。这方面可以做的事有：扩大综合所得的范围，将个体生产经营所得、特许权转让所得等纳入，二是适当降低个人所得税的边际税率，保持对劳动所得的长期激励。目前在海南自由贸易港和深圳等地，均实行了个税的最高边际税率不超过15%的政策，受到广大企业的热烈欢迎。可考虑在适当的时候或扩大综合所得的范围，渐进式下调个税最高边际税率，以形成对于劳动所得的合理鼓励，做对做好社会的激励机制，调动广大人民群众干事创业的积极性。三是稳妥处理好数字经济的相关税收问题。经济数字化在给全社会带来效率与福利的同时，也对包括税收制度在内的政府治理带来新的挑战，确需进行应对调整。但在方向上，一定是上层建筑适应经济基础，而不是反其道而行之。平台企业的税收问题、新经济新业态的税收问题，都要放到这一维度上进行考量，防止既定思维和行为惯性对新经济造成难以弥补的伤害。

7.加快推进全国基本公共服务均等化

做好自己的事，建设好全国统一的大市场是应对国际风云变幻的根本对策。我国有14人人口、9亿劳动者、4亿中等收入群体、1.5亿市场主体以及世界最完备的工业体系和发达的基础设施条件，经济韧性强、回旋余地大，长期而言，这是我们应对甚至驾驭百年未有之大变局最大的底气。要加快全国统一大市场的建设，财政方面最有要为且最需要的方面是加快基本公共服务全国范围的均等化水平，为劳动力流动、城市化水平提高等夯实基础。

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