“区块链”一词，最早见于比特币协议及其相关软件Bitcoin-Qt的创造者中本聪（Satoshi Nakamoto）于2008年发表的论文《比特币：一种点对点电子现金系统》（Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System）。历经十余年发展，区块链技术已从1.0时期的数字货币进化至2.0时期的智能合约，不仅广泛应用于全球金融行业的支付结算，证券保险、供应链金融等重点领域，还逐步渗透至能源、公共事务运营、供应链管理等众多非金融领域，成为当前最热门的信息技术之一。风口之下，各种各样的区块链概念公司纷纷涌现，甚至有人哗众取宠，鼓吹“万物皆可上链”，却乘机行诈骗之实，谋取不正当利益。

在此背景下，3月22日，美国政府问责局（GAO）发布了一份研究报告《区块链：新兴技术为某些应用带来好处但也面临挑战》（Blockchain：Emerging Technology Offers Benefits for Some Applications but Faces Challenges）。报告认为，虽然区块链技术可以为企业、公共部门和消费者创造更加公平的环境和更大的包容性，但也带来了显著的挑战，因此亟需监管、标准制定等方面的创新治理。与此同时，报告也指出，虽然现在人们更多关注区块链的金融应用（如加密货币等），但其实它还具备许多非金融应用场景，且已衍生出不同以往的风险和挑战。报告专门对此问题予以分析，并提出了可行的政策选择。这对世界其他国家优化区块链发展思路、改进治理框架具有一定参考价值。

从信息组织形式来看，“区块链”本质上是一个不断增长的数据链表，其基本组成单位是一系列相互独立但共同维护的分布式“账本”，也称“数据区块”。区块链中的数据区块以密码学方式进行加密，并按照时间先后秩序相连，组合成为链式数据库。独特的数据规则和网络结构赋予了区块链去中心化、分布式、开放性、信息不可篡改、匿名性等特质，因此对于有高度信用度要求的领域，如数字资产转移、数据确权、电子存证、防伪溯源、供应链管理等具有很大的应用价值。

GAO通过研究发现，区块链实际上只对某些应用十分有用，而非“包治百病”。例如，由于其信息不可篡改的特性，区块链能够为涉及许多彼此缺乏信任的参与者的应用场景带来明显好处。但对于数量不多，且彼此信任的用户来说，使用区块链将会太过复杂，传统的电子表格和数据库反而更加有用。同时，区块链及其应用也有一些缺点，例如可能造成安全和隐私方面的风险，并且是能源密集型的；目前暂时没有机制来检测或防止授权用户输入不准确的数据；加密货币的伪匿名性还可能引致一些洗钱组织利用其来从事非法活动等。

通常，提起区块链人们的第一反应是数字货币，但实际上区块链还具有十分广泛的非金融类应用。GAO在研究报告中列举了8类在美国较受关注的区块链非金融类应用领域，包括房地产登记、碳排放交易、咖啡供应链、医药供应链、选举、数字身份证明、创建新型组织架构、联邦政府运行机制优化等。GAO详细分析了区块链应用于上述每个领域内的具体机制以及优势和不足，并提示了现存风险。其中特别值得关注的是区块链技术在政府和公共事务中将能发挥的变革作用。

由于区块链技术采用一套通过共识算法强制执行的规则取代了系统控制者，以实现全面数据共享，因此政府部门可以使用区块链来记录和公开政府预算、公共政策、竞选投票、房产登记等重要公共信息，并能十分方便地开展跨部门、跨区域的信息同步共享和无纸化办公，减少协同中的摩擦。区块链中信息和数据的不可篡改与分布储存，又有助于财政部门实现点对点的自动化财务控制和拨款支付审计追踪。在城市建设和管理方面，越来越多的美国城市开始尝试将区块链技术应用于身份认证、交通、社会救助、房产登记、减碳等领域。区块链技术不仅可以简化公民身份注册与识别流程，让居民基于智能合约安全地支付公用事业、税收等市政费用账单，还可以有效简化对房屋产权登记和转让所需大量文件和信息的检索与访问。在数字政府和智慧城市的创建过程中，部署区块链有望成为创新突破的关键。

如前所述，区块链的一大根本特征在于“去中心化”，即其系统是“点对点”的，且每一个节点彼此平等，没有任何中心化的系统控制者，加之其数据的不可篡改和分布式存储特性，对提高信息的可追溯性和透明度将产生积极影响。但是，去中心化也导致了区块链的一个困境，即天然排斥来自中心化权力体系的监管，但在实际应用过程中又难以避免涉及到投资人、参与者、普通消费者与国家等多方利益，而且在面对创新技术时，来自中心化权力体系的监管常常相对滞后，由此衍生出了不少社会风险。对区块链非金融类业务来说，相关挑战尤为突出。

GAO认为，阻碍区块链在非金融应用中被采用的风险和挑战主要有三个方面：

第一，  各区块链之间缺乏互操作性。

由于技术标准不统一，目前大多数区块链网络仍无法与其他区块链网络实现信息互联互通。用户选择了一个区块链平台在某种程度上就意味着用户被锁定在了该平台，无法与其他平台进行互操作或轻松切换至其他平台，“数据孤岛”的问题短期内还难以得到解决。

第二，  法律和监管政策的不确定性。

当前，美国各级司法机构对智能合约的认可程度各不相同，因此导致在出现法律问题时，所有利益相关方不得不陷入冗长的纠纷，并产生昂贵的诉讼费用。此外，由于区块链倾向于在应用环节尽量排除中介机构，一旦区块链上出现错误，由谁来担责将难以确定。

第三，  准确衡量使用区块链的收益和成本尚存在困难。

由于区块链技术相对较新，机理也十分复杂，政府、企业和消费者比较难透彻理解该项技术如何运作，也缺乏具有足够数字技能的人才来更好地运用它。这就导致了人们对部署区块链所带来的提高数据透明度，减少信息不对称等好处的实际收益难以做到准确衡量，进而也会限制人们对区块链的使用。

不过，GAO也指出，美国政府对于区块链技术和应用的治理并非无计可施，目前至少有四项政策工具可被用于解决上述挑战：

第一，“标准”，即为区块链技术与应用的开发、实施和使用制定统一标准。

当前人们不得不承认的事实是，无论业界、学界，还是各国政府，对于区块链还缺乏统一的认识和公认标准，普通民众难以识别真正有价值的区块链产品，政府也缺少监管抓手。这在一定程度上导致区块链技术应用乱象丛生，不仅会严重损害普通用户和投资者的合法权益，也将不利于产业的健康发展。因此，当前亟需建立统一、公正、规范的技术和行业标准，根据具体应用场景实施具体规制，以化解来自系统互操作性、数据安全等方面的挑战。

第二，“监督”，即在明确现有法律法规的基础上，创建适合区块链的新监管机制。

政府决策部门需尽快澄清现有的区块链相关法律法规，特别是要明确针对各特定行业和场景的监管框架，同时探索创建适应区块链去中心化特点的新监管机制以及监管沙盒等政策工具，以便在打击区块链相关非法商业活动的同时有效保护用户和消费者权益。

第三，“教育”，即对区块链技术开展超越数字货币层面的普及教育，帮助用户和机构更透彻地了解区块链技术。

政府决策部门需要投入更多资源，积极开展面向大众、政府、企业和监管部门的区块链知识普及与培训，帮助人们更好地了解金融应用之外的区块链技术，减少对区块链的负面看法，并促进相关创新研究与开发。

第四，“评估”，即支持开展旨在确定区块链是否适合特定任务和目标的评估活动，搞清区块链在什么场景和什么时候将能发挥怎样的有用，以便让利益相关方及时把握该项技术潜在的好处，更加准确地衡量使用区块链的收益和成本。

应当看到，区块链作为一种横跨互联网、计算机、大数据等领域的数字技术，其本身并不会给社会带来危害。然而当它被应用到具体场景中时，却会涉及社会利益与公共利益，从而显露弊端。因此，对区块链的监管不可局限于单纯的技术治理，而应针对应用场景实施精准规制。

今后，非金融类应用将会是区块链发展的重要方向，广泛融入物联网、数字政府、智能制造、供应链管理等多个领域，因此宜尽早构建场景化、精细化的创新治理机制，形成隐私优先的可信计算环境和可互操作的跨链服务，实现贯穿数据存储、流通、使用等环节的全周期治理，以成就区块链应用的良性发展。